BOISTO AGENDA for UKRAINE: Американо-российская экспертная инициатива "БОЙСТО"
4.09.2014
BOISTO AGENDA for UKRAINE: A 24-Step Plan to Resolve the Ukraine Crisis. Meeting in Finland, a group of Americans and Russians develops an agenda for peace. ИМЭМО РАН, Институт США и Канады и другие опоры США в РФ выступили с "частной" инициативой "Бойсто" по участию экспертов в урегулировании ситуации на Украине (текст на англ. и русск. языках) // The Atlantic, Коммерсант и Фейсбук Александра Собянина. 26.08.2014. https://www.facebook.com/photo.php?fbid=795079530555003
ФОТО: Нынешний посол США в Российской Федерации Джон Теффт (John Tefft), поддержал в 2013 году, будучи послом США на Украине, украинскую гражданскую инициативу по созданию крупного "Черноморского казачьего войска". Фото с сайта Посольства США на Украине.
BOISTO AGENDA: A 24-Step Plan to Resolve the Ukraine Crisis. Meeting in Finland, a group of Americans and Russians develops an agenda for peace // The Atlantic. 26.08.2014.
Part of the wreckage from Malaysia Airlines Flight MH17, in the Donetsk region of Ukraine (Maxim Zmeyev/Reuters)
Uri Friedman Aug 26 2014, 12:30 AM ET
Vladimir Putin may be meeting with his Ukrainian counterpart Petro Poroshenko for peace talks in Belarus on Tuesday, but the conflict between the two countries, and more broadly between Russia and the West, is in fact escalating, with Russia most recently sending aid convoys and apparent military equipment and armored vehicles into Ukrainian territory. Since April, fighting between the Ukrainian military and pro-Russian rebels has killed more than 2,000 people and displaced around 360,000 more. Kiev accuses Moscow of directly and indirectly violating its sovereignty and waging war against it; Moscow accuses Kiev of violently repressing Russian-speakers and creating a humanitarian crisis in eastern Ukraine.
In an effort to break the impasse, a group of American and Russian experts and former officials—including an ex-director of Russia’s Foreign Intelligence Service and a top Russia advisor to George W. Bush—recently met on an island in Finland. Working privately, in an approach known as “Track II diplomacy,” they developed a plan for a possible high-level diplomatic discussion on resolving the crisis in Ukraine. In a climate of intensifying hostilities, their ideas—among others, establishing a UN-authorized peacekeeping mission in eastern Ukraine, granting amnesty to combatants who have not committed war crimes, and respecting Ukrainian legislation on the country's "non-aligned" status—chart a path to peace.
The Ukraine crisis remains in a highly dangerous phase. Escalating violence on the ground in Ukraine and fears of a descent into a more intense confrontation between Ukraine and Russia have focused the world’s attention.
Despite these tensions, there is reason to believe that all the major parties to the dispute are open to a non-military solution if satisfactory terms can be devised. However, finding those terms has not been easy. A bitter information war obscures ground truth, deepening the gulf between Russia on the one hand and the United States and Europe on the other. Voices on each side exaggerate the objectives of the other. Meanwhile, the challenges of reconciliation and building a stable, prosperous Ukraine mount the longer the violence continues. People in eastern Ukraine, whatever their political allegiances, suffer, most the innocent victims of disputes and policies in which they have little voice.
The Ukraine crisis will ultimately end with a diplomatic solution. The only question is how much devastation will occur, and how many future grievances will be born and nurtured, before diplomacy will be able to resolve the crisis. As always, a diplomatic solution will require all sides to make concessions and to focus on their essential needs, not on ideal outcomes or unconditional victory.
We are not privy to the confidential discussions between our governments. It would help whatever diplomacy may be underway if the public debate in both Russia and the West were focused not so much on fixing blame and stoking passions as finding ways to reduce the risk of further escalation and end the crisis. In that spirit, a group of high-ranking Russian and American experts with strong experience in executive and legislative branches of power and analysis of international relations—with the generous support of the Finnish Ministry of Foreign Affairs, Carnegie Corporation of New York, and the Institute of World Economy and International Relations (IMEMO)—recently met outside Helsinki on an island retreat called Boisto to consider the Ukraine crisis and a way forward. What follows is the fruit of that session: a set of issues for a high-level U.S.-Russian dialogue, which should be part of a larger discussion that must include Ukrainian as well as European representatives. The issues could become a framework for resolving the crisis. We think it especially notable that the group focused part of its efforts on the terms for an enduring and verifiable ceasefire with significant international participation. Obviously, much tough diplomacy would be required to reach agreement on all the issues. But it is time to reinforce the diplomatic effort, starting with a ceasefire, as outlined here.
* * *
BOISTO AGENDA
Elements of an Enduring, Verifiable Ceasefire
1. Ceasefire and ceasefire-monitoring by the Organization for Security and Cooperation in Europe (OSCE)
2. Formation and deployment of a UN-authorized peacekeeping mission under Chapter 7 of the UN charter
3. Withdrawal of regular Russian and Ukrainian army units to an agreed distance from conflict zones
4. Removal of Ukrainian National Guard units from the Donetsk and Luhansk regions
5. Establishment of effective border control and halt of illegal trans-border transit of military equipment and personnel
6. Agreed limits on significant armed-forces concentration in the vicinity of the Russian-Ukrainian border
7. Confidence-building measures under OSCE auspices
8. Verified demilitarization of illegal armed groups on both sides under OSCE auspices
9. Formation of new Ukrainian law-enforcement forces in the conflict zone
Humanitarian and Legal Issues
10. Return of and humanitarian assistance for refugees and internally displaced persons (IDPs)
11. Compensation for property losses and reconstruction of housing and commercial property
12. Credible investigation of crimes committed during the crisis
13. Amnesty for combatants not involved in war crimes during the hostilities
Economic Relations
14. Preservation of Russian-Ukrainian economic relations, including defense-industry cooperation in view of the implementation of the EU-Ukraine Deep and Comprehensive Free Trade Area (DCFTA) and other arrangements
15. Enhancement of energy-related infrastructure and transportation networks
16. International measures against illegal siphoning of gas transit
17. Mutual guarantees for current status of labor migrants
Social and Cultural Issues
18. Protection of the status of the Russian language and of traditional cultural ties between Russia and Ukraine
19. Free access to mass media and television, including Russian mass media and television
Crimea
20. Discussion of the settlement of legal issues pertaining to the status of Crimea
21. Guarantee of uninterrupted water and energy supplies
22. Protection of the rights of ethnic minorities
23. Discussion of access by Ukrainian companies to development of offshore oil and gas reserves
International Status of Ukraine
24. Mutual respect for the non-bloc status of Ukraine as stipulated by Ukrainian legislation
* * *
BOISTO WORKING GROUP
American Participants
1. Thomas Graham–Co-chair of the Boisto Group; managing director of Kissinger Associates; former special assistant to the president and senior director for Russia on the National Security Council staff (2004–2007)
2. Andrew Weiss— Co-chair of the Boisto Group; vice president for studies at the Carnegie Endowment for International Peace; former director for Russian, Ukrainian, and Eurasian affairs on the National Security Council staff (1998–2001)
3. Deana Arsenian—Vice president of the International Program and director of the Russia Program at the Carnegie Corporation of New York
4. Rajan Menon—Anne and Bernard Spitzer professor of political science in the Colin Powell School at the City College of New York/City University of New York
5. Robert Nurick—Senior fellow at the Atlantic Council
6. Jack Snyder—Robert and Rene'e Belfer professor of international relations in the Political Science Department at Columbia University
Russian Participants
1. Alexander Dynkin—Co-chair of the Boisto Group; director of the Institute of World Economy and International Relations (IMEMO); advisor to the prime minister of Russia (1998–1999)
2. Aleksey Arbatov—Head of the Center for International Security at IMEMO; deputy chairman of the Defense Committee of the State Duma of the Russian Federation (1995–2003)
3. Vyacheslav Trubnikov—Ambassador extraordinary and plenipotentiary; member of the IMEMO board of directors; director of the Russian Foreign Intelligence Service (1996 – 2000); first deputy minister of foreign affairs of Russia (2000–2004); four-star general, awarded with Hero of the Russian Federation medal
4. Victor Kremenyuk—Deputy director of the Institute of U.S. and Canadian Studies
5. Artem Malgin—Vice rector of the Moscow State Institute of International Relations (MGIMO University)
6. Feodor Voitolovsky—Deputy director of IMEMO
7. Andrey Ryabov—Editor in chief of the World Economy and International Relations monthly journal
***
Российско-украинский конфликт стал частным делом. Эксперты РФ и США выступили с посредническим планом его урегулирования // Коммерсант. 26.08.2014.
Дмитрий Бутрин
Группа американских и российских экспертов по вопросам внешней политики, в числе которых руководство Фонда Карнеги, группы Генри Киссинджера и Института мировой экономики и мировых отношений РАН, выступили с первым в истории российско-украинского конфликта частным посредническим планом по его дипломатическому разрешению. Основные идеи плана — прямые переговоры США и России по украинской ситуации, прекращение боевых действий и демилитаризация юго-востока Украины под контролем ОБСЕ и ООН, сохранение торгово-экономических отношений России и Украины, обсуждение вопросов экономики Крыма.
Как стало известно “Ъ”, совместная группа российских и американских экспертов в августе на острове Бойсто в Финляндии провела рабочие консультации для согласования положений негосударственной дипломатической инициативы по прекращению российско-украинского конфликта. Участники инициативы подчеркивают, что выступают в качестве частных лиц—экспертов по международным отношениям. Проект инициативы, публикуемый сегодня, подписан с американской стороны двумя сопредседателями — управляющим директором консалтинговой компании Kissinger Assotiates (компания экс-госсекретаря США Генри Киссинджера) Томом Грэмом и вице-президентом по научным исследованиям Фонда Карнеги Эндрю Вайсом. С российской стороны руководителем группы экспертов выступил директор Института мировой экономики и мировых отношений РАН Александр Дынкин.
В крупных международных конфликтах инициативы, аналогичные проекту «группы Бойсто», достаточно обычны. Использования официальных и неофициальных ресурсов экспертов такого уровня (среди подписавших проект, например, экс-глава Службы внешней разведки России) бывает достаточно для активизации официальных дипломатических каналов с участием посредников. «Группа Бойсто» подчеркивает, что не участвует сейчас в текущих конфиденциальных контактах руководства США и России по сложившейся ситуации. Тем не менее декларация «группы Бойсто» первая такого рода крупная инициатива с весны. Участие экспертов из ЕС в проекте обеспечено поддержкой инициативы Министерством иностранных дел Финляндии. О прямом участии экспертов от украинской стороны в «группе Бойсто» не объявляется.
Группа рассматривает украинско-российский конфликт (как следует из ее предложений) преимущественно как военный конфликт РФ и Украины (и их структур, которые в тексте не упоминаются), спровоцированный масштабными проблемами во взаимоотношениях США и России. Соответственно, они предлагают решение именно на уровне двух этих стран при предполагаемом участии Украины в качестве активной стороны процесса и не упоминающихся в тексте структур ДНР-ЛНР как его пассивного участника — очевидно, вне какого-либо статуса. Ключевые предложения «группы Бойсто» — стандартные процедуры «отвода войск» на согласованное расстояние от зон конфликта (и российских, и украинских), прекращение участия национальной гвардии Украины (но не армии Украины) в конфликте в Донецкой и Луганской областях, разоружение вооруженных формирований на этой территории под эгидой ОБСЕ, формирование там новой системы правоохранительных органов. В дальнейшем «группа Бойсто» предлагает комплекс гуманитарных мер, связанных с возвращением беженцев, амнистией непричастных к военным преступлениям, с восстановлением и защитой экономической инфраструктуры региона. Предусмотрена также работа по восстановлению взаимной торговли РФ и Украины в рамках так называемой углубленной и всеобъемлющей зоны свободной торговли, а также включение в переговоры РФ—Украина вопросов, связанных с функционированием Крыма.
Значительная часть предложений «группы Бойсто» на старте выглядит равно и абсолютно неприемлемыми для политической элиты США, России и Украины, что до какой-то степени свидетельствует о качестве плана и его актуальности, поскольку до старта регулярных переговоров в дипломатических конфликтах все стороны рассчитывают на достижение максимума собственных целей без дополнительных компромиссов. Тем не менее авторы инициативы «группы Бойсто» констатируют, что рано или поздно кризис все равно будет разрешен, и именно дипломатическим путем — собственно, первоначальной задачей, которая обеспечит возможность дипломатических переговоров, эксперты видят достижение перемирия в зоне вооруженного конфликта на юго-востоке Украины.
Поскольку конфликт РФ и Украины, а также развитие ситуации в международном контексте имеет выраженный экономический характер, инициатива «группы Бойсто», что необычно для такого рода проектов, содержит довольно большой объем экономических пунктов. В первую очередь это предложение, выглядящее неожиданным в контексте конфликта на Юго-Востоке Украины — сохранить в рамках зоны свободной торговли сотрудничество РФ и Украины в оборонно-промышленной сфере. Судя по всему, «группа Бойсто» рассматривает историческое сотрудничество украинского и российского ВПК как сильный стабилизирующий фактор во взаимоотношениях двух стран. Кроме того, группа предлагает обеспечить взаимное сохранение текущего статуса трудовых мигрантов из Украины в РФ и наоборот — напомним, по оценкам Всемирного банка, взаимный миграционный поток России и Украины является одним из крупнейших в мире, уступая по масштабам только миграционному потоку из Мексики в США.
Предложение экспертов включить в рамки будущих дипломатических переговоров отдельные вопросы, связанные с Крымом, являются, наряду с предложением подтвердить «внеблоковый» статус Украины, одним из самых неудобных и для Украины, и для России пунктов инициативы. Напомним, текущей дипломатической позицией РФ в вопросе Крыма является декларация полного суверенитета России на территории полуострова и вывод всех вопросов, связанных с Крымом, за пределы любых переговоров — де-факто РФ объявляет это внутренним делом. Соответственно, Украина после принятия в июле 2014 г. закона о временно оккупированных территориях рассматривает Крым и Севастополь как территории, де-факто находящиеся под российским военным управлением, а все вопросы двух регионов готова рассматривать только на стыке своего суверенитета и международного права. «Группа Бойсто», исходя из инициативы, предлагает уйти де-факто от прямого обсуждения вопроса статуса, тем не менее, вынудив и Россию, и Украину обсуждать «юридические вопросы, связанные со статусом Крыма», а также обеспечить возможность участия украинских компаний в разработке нефтегазовых месторождений крымского шельфа. Очевидно, за последним предложением кроется возможность обсуждения временных вариантов разработки шельфа с участием компаний США и ЕС на компромиссных принципах — сейчас «Роснефть» и «Газпром», главные претенденты на фактический доступ к крымскому шельфу, не имеют возможности привлечения к таким проектам не только украинских, но и западных компаний. По сути, обсуждение этих пунктов может открыть возможность дискуссии об условиях, на которых Украина может быть теоретически готова в какой-то версии соглашения удовлетвориться долей от разработки крымских энергоресурсов в обмен на смягчение позиций по статусам Крыма и Севастополя в целом.
Наконец, политически болезненным, но довольно перспективным для Украины и для России является предложение «международного контроля» за отбором транзитного газа из газотранспортной системы Украины. Напомним, Украина исторически отказывалась от такого рода мер, считая посягательства на операционную политику государственного «Нафтогаза Украины» попыткой атаки на госсуверенитет страны. В свою очередь, «Газпром» также традиционно устраивали взаимоотношения с «Нафтогазом», позволяющие в нужный момент «переводить» отношения в газовой сфере из международных в межкорпоративные и обратно — сообразно конъюнктуре. Но перевод операций «Нафтогаза» под международный контроль в неявной форме, в принципе, был заложен в инициативах 2007-2013 годов по созданию газотранспортного консорциума Украина-ЕС или Украина-Россия и является обсуждаемым вариантом для ЕС — это даст Еврокомиссии возможность интегрировать принципы Европейской энергохартии в правила работы транзитных газовых систем в регионе. Наконец, идея вывода «газовых споров» за рамки двухсторонних конфликтов РФ и Украины может обеспечить поддержку других пунктов инициативы «группы Бойсто» со стороны бизнес-игроков на Украине и в ЕС: в отличие от РФ, вопрос энергоснабжения и тарифной политики в энергетике является ключевым негативным фактором инвестклимата Украины.
Путь к дипломатическому урегулированию украинского кризиса // Коммерсант. 26.08.2014.
Украинский кризис не выходит из самой опасной фазы развития. Внимание всего мира приковано к нарастающей жестокости этого конфликта. Значительные опасения вызывает возможность усиления конфронтации между Украиной и Россией.
Противоречия сохраняются. Но есть основания полагать, что все ключевые участники этого международного спора готовы к его невоенному разрешению. Это возможно лишь в том случае, если будут выработаны такие условия договоренностей, которые устраивали бы все стороны. Прийти к такому компромиссу — нелегкая задача. Чудовищная информационная война, развернувшаяся в связи с конфликтом, лишает возможности докопаться до правды и лишь увеличивает пропасть между Россией, с одной стороны, и США и ЕС — с другой. С обеих сторон звучат преувеличенные взаимные обвинения. Продолжение насилия ведет к тому, что шанс на примирение сторон и создание стабильной и процветающей Украины становится все более призрачным. А в это время на востоке Украины люди, какими бы ни были их политические пристрастия, продолжают страдать. Большинство из них — невинные жертвы политических решений и действий, на которые они никак не могут повлиять.
Рано или поздно украинский кризис будет завершен дипломатическим путем. Основной вопрос заключается в том, как долго продлится разрушительная борьба, сколько еще будут копиться взаимные претензии, прежде чем дипломатия станет инструментом разрешения кризиса. Дипломатическое решение всегда вынуждает стороны пойти на взаимные уступки. Они должны будут отказаться от своих идеальных целей или задач достижения безусловной победы и сосредоточиться на поиске реальных решений.
Мы не знаем содержания конфиденциальных переговоров между нашими правительствами. Мы также уверены, что, как бы ни шел дипломатический процесс, общественная дискуссия в России и на Западе должна быть сосредоточена не на том, кто в большей степени виноват, а также служить дальнейшему разжиганию страстей. Общественное внимание нужно обратить к поиску путей снижения напряженности и средств завершения кризиса. Руководствуясь именно такими мотивами, группа видных экспертов из России и США, имеющих значительный опыт работы в органах исполнительной и законодательной власти, а также в сфере изучения международных отношений, начала обсуждение перспектив и путей урегулирования украинского кризиса. Эта российско-американская встреча прошла на острове Бойсто неподалеку от Хельсинки при поддержке Министерства иностранных дел Финляндии, корпорации «Карнеги Нью-Йорк» и Института мировой экономики и международных отношений (ИМЭМО). Результатом стал документ, содержащий ряд предложений для обсуждения на высоком официальном уровне между представителями России и США. Такого рода обсуждение должно стать частью более масштабной дискуссии с участием представителей Украины и ЕС. Эти предложения могут способствовать поиску путей разрешения кризиса.
Особо следует отметить то обстоятельство, что группа сосредоточила значительную часть своих усилий на определении условий прекращения огня — прочного и поддающегося проверке со стороны международных наблюдателей. Очевидно, что потребуется немало дипломатического искусства для того, чтобы достичь согласия по всем этим вопросам. Но сейчас однозначно пришло время для того, чтобы активизировать дипломатические усилия, направленные на достижение этой цели. И в первую очередь необходимо начать с заключения перемирия, о котором идет речь в этом документе.
***
Предложения российско-американской рабочей группы «Бойсто»
Меры обеспечения верифицируемого прекращения огня
1. Прекращение огня под наблюдением со стороны ОБСЕ.
2. Сформировать и разместить в зоне конфликта миротворческую миссию под мандатом ООН в соответствии со статьей 7 Устава ООН.
3. Отвести регулярные воинские соединения на согласованное расстояние от зон конфликта.
4. Вывести подразделения национальной гвардии Украины из Луганской и Донецкой областей.
5. Обеспечить надежный контроль российско-украинской границы и не допускать незаконное перемещение через границу военной техники и личного состава.
6. Не допускать концентрации войск вблизи от российско-украинской границы.
7. Обеспечить меры укрепления доверия под эгидой ОБСЕ.
8. Провести разоружение незаконных вооруженных формирований с обеих сторон под контролем ОБСЕ.
9. Сформировать новые правоохранительные органы в зоне конфликта.
Меры в гуманитарной и правовой сферах
10. Способствовать возвращению беженцев и оказывать им гуманитарную помощь.
11. Способствовать возмещению ущерба в зоне конфликта и восстановлению частной и коммерческой недвижимости.
12. Обеспечить беспристрастное расследование преступлений, совершенных во время кризиса.
13. Амнистировать всех участников боевых действий, непричастных к военным преступлениям.
Меры в экономической сфере
14. Сохранить российско-украинские экономические связи, включая сотрудничество в оборонно-промышленной сфере, в условиях реализации соглашения об Углубленной и всеобъемлющей зоне свободной торговли (Deep and Comprehensive Free Trade Area) и других договоренностей.
15. Обеспечить развитие и функционирование объектов энергетической и транспортной инфраструктуры.
16. Принять международные меры по недопущению незаконного отбора газа из трубопроводной системы.
17. Предоставить взаимные гарантии сохранения текущего статуса трудовых мигрантов.
Меры в сфере общественных и культурных отношений
18. Защитить статус русского языка и традиционные культурные связи между Россией и Украиной.
19. Обеспечить свободу вещания всех средств массовой информации и телевидения на территории Украины, включая российские.
Меры, связанные с Крымом
20. Обсуждение юридических вопросов, связанных со статусом Крыма.
21. Гарантировать бесперебойные поставки воды и электроэнергии.
22. Защитить права этнических меньшинств.
23. Рассмотреть возможность участия украинских компаний в разработке шельфовых запасов нефти и газа.
Международный статус Украины
24. Гарантировать уважение внеблокового статуса Украины, предусмотренного ее законодательством.
****
Состав рабочей группы «Бойсто»*
*Все участники рабочей группы выступают в индивидуальном качестве, их принадлежность к организациям указана лишь с целью личной идентификации.
Американские участники
1. Том Грэм — сопредседатель рабочей группы, управляющий директор консалтинговой компании «Киссинджер Ассошиэйтс», специальный помощник президента США по делам России и старший директор по России аппарата Совета национальной безопасности США (2004–2007).
2. Эндрю Вайс — вице-президент по научным исследованиям Фонда Карнеги за международный мир, директор по делам России, Украины и Евразии аппарата Совета национальной безопасности США (1998–2001).
3. Диана Арсенян — вице-президент, руководитель международных программ и директор российской программы корпорации «Карнеги Нью-Йорк».
4. Радж Менон — профессор политологии Школы имени Колина Пауэлла Городского колледжа Университета Нью-Йорка.
5. Роберт Нурик — старший научный сотрудник Атлантического совета США.
6. Джек Снайдер — профессор международных отношений факультета политологии Колумбийского университета.
Российские участники
1. Дынкин Александр Александрович — сопредседатель рабочей группы, директор ИМЭМО, помощник председателя правительства России (1998–1999).
2. Арбатов Алексей Георгиевич — руководитель Центра международной безопасности ИМЭМО, заместитель председателя комитета Государственной думы РФ по обороне (1995–2003).
3. Трубников Вячеслав Иванович — чрезвычайный и полномочный посол, член дирекции ИМЭМО, руководитель Службы внешней разведки России (1996–2000), первый заместитель министра иностранных дел России (2000–2004), генерал армии, Герой России.
4. Кременюк Виктор Александрович — заместитель директора Института США и Канады.
5. Мальгин Артем Владимирович — проректор МГИМО(У) МИД России.
6. Войтоловский Федор Генрихович — заместитель директора ИМЭМО
7. Рябов Андрей Виленович — главный редактор журнала «Мировая экономика и международные отношения».
Перепечатка материалов приветствуется, при этом гиперссылка на статью или на главную страницу сайта "Технополис завтра" обязательна. Если же Ваши правила строже этих, пожалуйста, пользуйтесь при перепечатке Вашими же правилами.
