Укрупнение районов: реформа споткнулась о бедность

Райгосадминистрации (те, что были воссозданы после укрупнения районов, имевшего место весной-летом прошлого года) и райсоветы оказалось попросту нечем финансировать — их руководители жалуются на безденежье.

"Вести" выяснили: виноваты разработчики оргпроцесса реформы. Они просто забыли о районах, их существовании. А вот экзотический институт префектов, вызвавший волну обсуждения в 2016 году, после появления законодательства, может и вовсе не заработать — нет политической воли.

"Деньги передали ОТГ — нам не оставили"

После местных выборов 2020 года почти все финансирование было передано на "базовый" уровень, т. е. на объединение территориальных общин (ОТГ). В итоге районы, как административная "надстройка", были лишены прямых межбюджетных отношений и буквально остались без средств к существованию.

"На мой райсовет совсем не заложили финансирования. Так получилось, что большинство средств отдали на уровень объединенных территориальных общин — а нам не осталось почти ничего. Зарплату в январе я заплатил, а в феврале уже нечем!" — жалуется "Вестям" руководитель одного из новосозданных райсоветов в Днепропетровской области.

С аналогичной ситуацией столкнулись во всех регионах — аппаратам райсоветов и РГА (а это тысячи человек по стране) банально нечем платить. Ситуация проблемная даже в небедном Бучанском райсовете под Киевом.

"Все деньги передаются в общины непосредственно. По факту, райсовету сейчас дается бюджет, который идет только на содержание аппарата, сотрудников — поэтому ведутся активные дискуссии и споры: если райсоветы передадут еще и медицину общинам, то они останутся без финансовых поступлений, — пояснил "Вестям" собеседник в райсовете Бучи. — Сейчас у советов стоит задача: передать все коммунальное имущество общинам. А вот что будет дальше — никому не ясно".

Передача коммунального имущества, — в числе которого не только больницы, но и школы, библиотеки, территориальные центры, музеи и т. п., — на уровень ОТГ активно ведется примерно с начала декабря, дедлайн по этому процессу установлен на 1 июля 2021 года. Соответственно, для содержания всей этой "роскоши" ОТГ получили доход в виде 60% от НДФЛ (а также некоторые прочие поступления, в частности "земельный" налог, акцизы, плата за недропользование и т. п.).

Передано будет не все имущество, а лишь то, что имеет "общественную необходимость" — на сдаче остального в аренду, в теории, можно заработать. Однако это у райсоветов получается из рук вон плохо. Так, годовой (!) заработок Лозовского райсовета в Харьковской обл. составит 40 тыс. грн, Купянского — 200 тыс. грн, Богодуховского — 605 тыс. грн. Минимальные издержки на функционирование райсовета в год составляют 2,5 млн грн.

"Проблема в том, что то коммунальное имущество, которое советы могут сдавать в аренду, отдано казенным и прочим госучреждениям за копейки, по цене 1 грн/год. В свою очередь, вместо того чтобы сократить аппараты до двух-трех человек, они принялись их расширять — вот и возникает проблема", — говорит "Вестям" народный депутат, мажоритарщик от СН Игорь Фрис.

"Была установка — районам не давать"

В распоряжении "Вестей" оказалось обращение к спикеру парламента Дмитрию Разумкову со стороны Ассоциации рай- и облсоветов, в котором те выражают глубокую обеспокоенность ситуацией и предлагают свой путь решения проблемы: изменить Бюджетный кодекс, "перекинув" районам 3% от НДФЛ, 1% от платы за недропользование, 3% единого налога и 3% платы за землю. По сути, на старте продажи земель сельхозназначения этот вид дохода мог бы буквально озолотить райсоветы, однако шанс, что парламент рассмотрит это обращение, а депутаты инициируют изменения в Кодекс — невелик.

"Мы в финансовом плане автономизировали местное самоуправление и исключили влияние районов: те теперь сами по себе, а местное самоуправление как базовый уровень, территориальные общины, — сами по себе. Хотя это, по сути, путь безденежья для районов, — говорит депутат Николаевского облсовета Валентин Бойко. — Но в районах и не осталось полномочий, все переданы по принципу субсидиарности на ОТГ. Насколько я знаю, перед принятием изменений в Бюджетный кодекс была установка — районам денег не давать. А все, что можно, — передать на ОТГ, где бурлит жизнь".

На самом деле у районов полномочия остаются, и довольно важные. Это формирование/утверждение программ социально-экономического и культурного развития регионов (т. е. написание им "макроповестки" развития), контроль за выполнением этих программ, софинансирование учреждений, например, медицины (пока те не переданы окончательно на уровень ОТГ), и, главное, контрольно-наблюдательные функции над местным самоуправлением.

"Есть проект, по которому РГА превращаются де-факто в "префектуры" без внесения изменений в Конституцию. Раньше ведь подразумевалось, что администраций уже не будет, а местные советы создадут исполкомы, а вместо РГА будут префекты с узким набором полномочий, и именно они будут следить за тем, чтобы местные органы власти придерживались законности — то, что в прокуратуре раньше называлось "общим надзором", — напоминает Бойко.

Куда девались префекты

Такое видение изложили в Концепции реформирования местного самоуправления и территориальной организации власти, прописанной еще в апреле 2014 года. "Но сейчас идея с префектами отошла на второй план и о ней уже никто не вспоминает. В той волне, когда АП подала проект закона, было очень много несогласованных моментов. И префектам "нарезали" слишком много полномочий, где они переходили бы границы здравого смысла при принятии решений, — пояснил "Вестям" Игорь Фрис. — В итоге проект затерялся где-то в недрах ОП — как инициатора внесения в Раду".

Фрис поясняет: депутатский корпус изначально хотел сделать так, чтобы райсоветы в 2020-м вовсе не избирались (ведь их едва ли не единственной функцией будет передать имущество, в котором они выступают как основатели). "Повлиять на это мы возможности не имели: чтобы это сделать, надо было менять Конституцию. ЦИК, конечно, мог бы взять на себя ответственность законно, но не стал: теперь советам придется жить впроголодь", — пояснил "Вестям" Фрис.

Что дальше

Смогут ли РГА следить за соблюдением законности в условиях нехватки средств — вопрос. Особенно в главном — соблюдении прав человека. В Бердянской райадминистрации поясняют: через полтора месяца, с 1 апреля, весь документооборот Управления соцзащиты должен перейти в ведение ОТГ. А уже сегодня процесс должен быть компьютеризирован — документы на начисление, к примеру, субсидий и других льгот должны подаваться исключительно онлайн.

"Сейчас пока принимаем так. Ну, а как все будет работать в течение переходного периода — не знаем", — говорят сотрудники Управления соцзащиты райадминистрации. Передачи на "низовой" уровень, в ОТГ, не избежать: по задумке, это делается специально для удобства местных жителей (чтобы тем не приходилось ездить в новые, "укрупненные" райцентры вместо старых, которые были значительно ближе).

"Приближенные к людям должности останутся на территориях. Мы рекомендуем оставить в громадах отделы по работе с обращениями граждан, по вопросам социальной защиты, обеспечения прав детей", — говорит Зинаида Бойко, руководитель аппарата Запорожской ОГА.

Предполагается, что в каждой общине должны работать центры предоставления административных услуг, службы, которые станут заниматься социальной защитой и детьми, а также создана эффективная система управления коммунальным имуществом. Но как это получится на деле, пока неясно. В ОТГ уже начали сокращать "ненужные", с их точки зрения, учреждения: в пригороде Одессы, селе Корсунцы, в январе была ликвидирована местная библиотека — такое решение приняли депутаты Красносельской ОТГ. Вопрос дошел даже до уровня Минкульта.

"Безосновательное сокращение базовой сети учреждений культуры может привести к неэффективному управлению культурой на местном уровне, уничтожению объектов культурного наследия и снижению качества культурных услуг, которые оказываются населению", — отметили в ведомстве.

"У ОТГ есть непонимание: раз к ним ушел доход в виде НДФЛ, то и культура также "входит" в этот налог", — поясняет Валентин Бойко.